张茜茜等：我国各地方数据要素制度体系的探索

Original 张茜茜涂群数据要素评论

2024-09-16

数据要素制度体系是国家数据要素化的制度指引。是以法律法律、政策文件等形式，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行规范所形成的政策、法规、法律等制度体系。按照制度的层级高低和约束力度，数据要素制度体系可分为法律、条例、办法、纲要、战略、规划、意见、行动计划、实施方案、建设方案、标准、规范等；按照制度所规范客体内容，数据要素制度体系可分为综合性制度和专门性制度，专门性制度包括数据基础设施制度、公共数据开发开放制度、公共数据授权运营制度、数据产业和数商发展制度、数据技术和产业发展制度、数字中国建设制度、数据安全制度等。

除了国家层面外，我国各地方也对综合性数据要素制度、数据基础设施制度、公共数据开发开放制度、公共数据授权运营制度、数据技术和产业发展制度、数据交易与跨境流通制度、数字中国建设制度、数据安全制度等进行了诸多探索。

1.综合性数据要素制度

过去30多年来，我国经济社会数字化历经了电子化、信息化、数字化三个不同阶段，当前正在进入数据要素化发展新阶段。各发展阶段间并没有明确清晰的界限，目前正处于数字化与数据要素化两个阶段相互交错发展阶段，数字化已日臻成熟，而数据要素化正在快速发育。

各地方在综合性数据要素制度建设方面，主要通过制定出台条例、数据要素方案等形式，开展了许多积极探索，目前已有23个省市出台了28项数据相关条例，10个省市出台了数据要素改革方案。

《条例》方面主要有：《浙江省公共数据条例》《浙江省数字经济促进条例》《上海市数据条例》《北京市数字经济促进条例》《深圳经济特区数据条例》《深圳经济特区数字经济产业促进条例》《广东省数字经济促进条例》《广东省政务服务数字化条例》《广州市数据条例（征求意见稿）》《天津市促进大数据发展应用条例》《贵州省信息化条例》《贵州省大数据发展应用促进条例》《福建省大数据发展条例》《厦门经济特区数据条例》《四川省数据条例》《海南省大数据开发应用条例》《安徽省大数据发展条例》《重庆市数据条例》《江西省数据应用条例》《吉林省大数据条例》《吉林省促进大数据应用条例》《广西壮族自治区大数据发展条例》《陕西省大数据条例》《辽宁省大数据发展条例》《江苏省数字经济促进条例》《河北省数字经济促进条例》《黑龙江省促进大数据发展应用条例》《河南省数字经济促进条例》等。

数据要素方案有：与国家出台的“数据二十条”相呼应，各地纷纷出台了当地数据二十条，如《北京市关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》《上海市立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》《贵州省数据要素市场化配置改革实施方案》《福建省加快推进数据要素市场化改革实施方案》《海南省培育数据要素市场三年行动计划(2024—2026)》《四川省关于推进数据要素市场化配置综合改革的实施方案》《广西数据要素市场化发展管理暂行办法》《重庆市数据要素市场化配置改革行动方案》《江苏省数据基础制度建设更好发挥数据要素作用的实施意见》《湖北省数据要素市场建设实施方案》等。

2.数据基础设施制度

随着经济社会从信息化阶段进入数字化阶段，而今又迈入数据要素化新时代，作为承载经济社会发展载体的基础设施也从信息基础设施升级到数字基础设施，如今正在形成数据基础设施。国家和地方在数字基础设施方面已制定形成较系统的纲要和规划等制度，但在数据基础设施方面仍未形成共识。

许多地方将数据基础设施相关规范体现在数字省域、数字经济、数字政府等综合性制度中，还有一些地方根据自身特点分别制定出台了新型基础设施、数字基础设施和信息基础设施发展规划、行动方案、条例、指导意见等专项制度。主要包括：《上海市推进新型基础设施建设行动方案（2020-2022年）》《上海市进一步推进新型基础设施建设行动方案（2023-2026年）》《浙江省数字基础设施发展“十四五”规划》《山东省数字基础设施建设的指导意见》《贵州省信息基础设施条例》《海南省信息基础设施建设“十四五”规划》《安徽省数字基础设施建设发展三年行动方案（2023—2025年）》《重庆市新型基础设施重大项目建设行动方案（2020—2022年）》等。

3.公共数据开发开放制度

我国公共数据资源开发开放已有20多年发展历史，最早源于2002年8月中办国办转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中提出的“规划和开发重要政务信息资源”，此后，历经了信息资源开发利用、信息公开、全国一体化政务大数据体系建设、政务信息资源共享开放等不同发展阶段。

在中央相关政策文件指引下，各地根据自身实际情况，出台了一系列公共数据、政务信息共享开放的办法、指南、实施细则、管理规定、建设方案、条例等制度，目前，已有28个省市出台了52部公共数据或政府数据开放开发的相关制度，主要包括：《北京市政务信息资源目录建设管理办法（试行）》《北京市政务信息资源管理办法(试行)》《北京市公共数据管理办法》《天津市公共数据资源开放管理暂行办法》《天津市政务信息资源共享总体框架》《天津市政务信息资源共享数据交换技术规范》《天津市政务信息资源核心元数据》《山西省政务数据安全管理办法》《山西省政务数据资源共享管理办法》《河北省政务数据共享应用管理办法》《内蒙古自治区政务数据资源管理办法》《上海市公共数据开放暂行办法》《上海市公共数据和一网通办管理办法》《上海市公共数据开放分级分类指南（试行）》《上海市公共数据开放实施细则》《上海市公共数据开放暂行办法》《上海市政务数据资源共享管理办法》《江西省公共数据管理办法》《江苏省公共数据管理办法》《安徽省政务数据资源管理办法》《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》《浙江省公共数据和电子政务管理办法》《福建省政务数据管理办法》《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》《福建省一体化公共数据体系建设方案》《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》《山东省大数据发展促进条例》《山东省公共数据开放办法》《山东省电子政务和政务数据管理办法》《广东省公共数据管理办法》《广东省政务数据资源共享管理办法（试行）》《广州市政务信息数据共享管理规定》《广州市公共数据开放管理办法》》《深圳市公共数据开放管理办法（征求意见稿）》《海南省公共信息资源管理办法》《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》《广西政务数据资源调度管理办法》《贵州省政府数据共享开放条例》《贵州省政务数据资源管理办法》《关于建设贵州省一体化公共数据资源体系工作方案》《贵州省政务数据资源管理办法》《重庆市公共数据开放管理暂行办法》《重庆市政务数据资源管理暂行办法》等。《云南省公共数据管理办法（试行）》《云南省政务信息资源共享管理实施细则》《陕西省政务信息资源共享管理办法》《宁夏回族自治区政务数据资源共享管理办法》《新疆维吾尔自治区公共数据管理办法（试行）》《河南省政务数据安全管理暂行办法》《湖北省政务数据资源应用与管理办法》《湖南省政务信息资源共享管理办法》《辽宁省政务数据资源共享管理办法》《吉林省公共数据和一网通办管理办法(试行)》等。

4.公共数据授权运营制度

我国公共数据授权运营最早起源于成都。早在2018年10月，成都制定并发布了《成都市公共数据运营管理规定》，2020年10月，成都市又出台了《成都市公共数据运营服务管理办法》。2021年，国务院发布《国家“十四五”数字经济规划》明确提出“鼓励开展公共数据授权运营”，成都首创的公共数据授权运营模式得到了国家层面肯定。2022年“数据二十条”发布后，公共数据授权运营方式在全国范围迅速推广，各地方积极探索适合自身情况和特点的公共数据授权运营方式，目前已有42个省市已制定公共数据授权运营管理办法，其中，正式发布出台的有20个，正在征求意见的13个，在在条例、管理办法等综合性制度中对公共数据授权运营进行了专篇规定的有9个。

20个已出台的公共数据授权运营管理办法包括:《成都市公共数据授权运营管理规定》《成都市公共数据运营服务管理办法》《厦门市公共数据授权运营管理暂行办法（征求意见稿）》《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》《北京市公共数据专区授权运营管理办法》《浙江省公共数据授权运营管理办法》《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》《宁波公共数据授权运营管理实施细则（试行）》《温州公共数据授权运营管理实施细则（试行）》《长春市公共数据授权运营管理办法》《天津市公共数据授权运营试点管理暂行办法》《济南市公共数据授权运营办法》《青岛市公共数据运营试点管理暂行办法》《银川市公共数据授权运营试点实施方案（2024—2025年）（试行）》《无锡市公共数据授权运营管理办法》《随州市公共数据授权运营实施方案》《孝感市公共数据授权运营暂行管理办法》《荆门市公共数据授权运营实施细则（试行）》《鄂州市公共数据授权运营工作方案（试行）》《大理州公共数据授权运营管理办法》《包头市公共数据运营管理试点暂行办法》《安顺市公共数据资源授权开发利用试点实施方案》《广西壮族自治区公共数据授权运营试点实施方案》等。

13个正在征求意见的公共数据授权运营管理办法包括:《长沙市政务数据运营暂行管理办法（征求意见稿）》《安徽省公共数据授权运营管理办法（试行）（征求意见稿）》《石家庄市公共数据运营管理办法（征求意见稿）》《苏州市公共数据授权运营管理办法（试行）（征求意见稿）》《泰州市公共数据授权运营管理办法（试行）（公开征求意见稿）》《盐城市公共数据授权运营管理暂行办法（公开征求意见稿）》《遂宁市公共数据运营管理办法（征求意见稿）》《湖州市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）《绍兴市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）《金华市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）《衢州市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）《舟山市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）《丽水市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）

除以上地方发布公共数据授权运营专项制度外，还有9个地方在条例、管理办法等综合性制度中，对公共数据授权运营进行了专篇规定，如《上海市数据条例》《四川省数据条例》《贵州省政务数据资源管理办法》《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》《武汉市数据要素市场化配置改革三年行动计划（2023—2025年）》《深圳市优化市场化营商环境工作方案（2023—2025年）》《云南省公共数据管理办法（试行）》《内蒙古自治区政务数据资源管理办法》

5.数据技术和产业发展制度

由于当前经济社会正处于数字化阶段向数据要素化发展新阶段的换档期，作为数据要素化新阶段的主导产业的数据产业还未在全社会达成共识，无论是国家层面还是地方层面，都还未形成体系性的数据产业和数商发展政策和制度。

许多地方将促进数据产业发展作为数据要素化的核心任务，颁布出台了一系列法律政策，促进当地数据产业发展。具有代表性的有浙江的《浙江省数字经济促进条例》《浙江省推进产业数据价值化改革试点方案》，上海的《上海市数据条例》《上海市立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》，北京的《北京市数字经济促进条例》《北京市数字经济全产业链开放发展行动方案》《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》，广东的《广东省数字经济促进条例》，深圳的《深圳经济特区数字经济产业促进条例》，天津的《天津市促进大数据发展应用条例》《天津市大数据企业认定规范》《天津市大数据发展规划（2019—2022年）》，贵州的《贵州省大数据发展应用促进条例》《贵州省“十四五”大数据电子信息产业发展规划》，福建的《福建省大数据发展条例》，海南的《海南省大数据开发应用条例》，安徽的《安徽省大数据发展条例》，吉林的《吉林省大数据产业发展指导意见》。

6.数据交易和跨境流通制度

数据流通交易是指数据在不同主体、不同领域、不同地区、不同国家之间的流动，是数据要素化的中枢神经。数据资源只有流动起来才能实现关键生产要素的作用，数据流通交易的范围越广、速度越快，数据的价值潜能越能得到更加充分发挥。

大多数地方都是在数据条例、数据管理办法等综合性数据制度中，对数据流通交易或数据跨境流通作出专门规定，但是，还有一些地方制定了数据流通交易或数据跨境流通的专项制度，共有10个省市制定了12项数据流通交易专项制度，有1个地方制定了1项数据跨境流通专项制度。。

数据流通交易专项制度有：《上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定（草案）》《深圳市探索开展数据交易工作方案》《深圳市数据产权登记管理暂行办法》《贵州省数据流通交易促进条例（草案）（征求意见稿）》《贵阳贵安推进数据要素市场化配置改革支持贵阳大数据交易所优化提升实施方案》《贵州省数据要素登记服务管理办法（试行）》《广西数据交易管理暂行办法》《江苏省数据知识产权登记管理办法（试行）》《安徽省数据资源登记管理办法（试行）（征求意见稿）》《海南省数据产品超市数据产品确权登记实施细则（暂行）》《湖北省数据交易管理暂行办法（征求意见稿）》《山东省数据知识产权登记管理规则（试行）》《山西省加快建设高标准市场体系实施方案》等。

数据跨境流通专项制度有：《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区数据跨境流动分类分级管理办法（试行）》。

7.数字中国建设制度

数字中国建设是数据要素化发展的最终目标。数字中国建设主要从数字经济、数字社会、数字政府、数字文化、数字生态等方面统筹推进。

许多地方制定出台了数字省域的综合制度，而有的地方制定了数字经济、数字政府、智慧城市、数字文化、数字社会等方面的专项制度。其中，12个省市制定了14项数字省域综合制度，20个省市制定了25项数字经济专项制度，25个省市制定了31项数字专项制度，2个省制定了数字文化专项制度。

制定数字省域的综合制度的有：《浙江省数字化改革总体方案》《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》《广东省“数字湾区”建设三年行动方案》《“十四五”数字云南规划》《数字辽宁发展规划（2.0版）》《福建省“十四五”数字福建专项规划》《天津市加快数字化发展三年行动方案（2021—2023年）》《湖北省人民政府关于全面推进数字湖北建设的意见》《“数字江淮”建设总体规划（2020—2025年）》《数字山东发展规划（2018-2022年）》《山东省“十四五”数字强省建设规划》《智慧海南总体方案（2020-2025年）》《重庆市数据治理“十四五”规划（2021—2025年）》《数字重庆建设工作方案》等。

制定数字经济专项制度的有：《浙江省数字经济促进条例》《广东省数字经济促进条例》《深圳经济特区数字经济产业促进条例》《北京市数字经济促进条例》《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》《北京市关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》《天津市促进数字经济发展行动方案(2019-2023年)》《山东省关于加快推进数字经济创新发展的若干措施》《山东省关于加快数字经济高质量发展的意见》《湖南省数字经济发展规划（2020-2025年）》《宁夏回族自治区数字经济示范园区（基地）、数字经济“飞地园区”管理办法（试行）》《湖北数字经济强省三年行动计划（2022-2024年）》《加快推进吉林省数字经济高质量发展实施方案（2023－2025年）》《青海省数字经济发展三年行动方案（2023—2025年）》《安徽省加快发展数字经济行动方案（2022—2024年）》《江西省政府关于深入推进数字经济做优做强“一号发展工程”的意见》《云南省数字经济发展三年行动方案（2022—2024年）》《陕西省“十四五”数字经济发展规划》《宁夏回族自治区数字经济发展“十四五”规划》《重庆市数字经济“十四五”发展规划（2021—2025年）》《内蒙古自治区“十四五”数字经济发展规划》《内蒙古自治区推动数字经济高质量发展工作方案（2023—2025年）》《推动“数字龙江”建设加快数字经济高质量发展若干政策措施》《甘肃省“十四五”数字经济创新发展规划》《江苏省“十四五”数字经济发展规划》《河北省数字经济发展规划（2020-2025年）》等。

制定数字政府制度的有：《上海市关于全面推进城市数字化转型的意见》《上海市促进城市数字化转型的若干政策措施》《浙江省人民政府关于深化数字政府建设的实施意见》《浙江省数字政府建设“十四五”规划》《山东省数字政府建设实施方案》《山东省关于加快推进新型智慧城市建设的指导意见》《江苏省“十四五”数字政府建设规划》《安徽省“数字政府”建设规划 (2020—2025年)》《江西省数字政府建设总体方案》《江西省2023年数字政府建设工作要点》《福建省数字政府改革和建设总体方案》《广东省人民政府关于进一步深化数字政府改革建设的实施意见》《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》《广东省加快数字政府领域通用人工智能应用工作方案》《广州市新型智慧城市建设规划（征求意见稿）》《广西壮族自治区人民政府关于加强数字政府建设的实施意见》《海南省政府数字化转型总体方案(2022—2025) 》《山西省数字政府建设规划（2023—2025年）》《山西省加快数字政府建设实施方案》《河北省人民政府关于加强数字政府建设的实施意见》《陕西省数字政府建设“十四五”规划》《青海省人民政府关于加快数字政府建设的实施意见》《宁夏自治区人民政府关于加强数字政府建设的实施意见》《新疆自治区数字政府改革建设方案》《甘肃省数字政府建设总体规划（2021—2025）》《辽宁省“十四五”数字政府发展规划》《吉林省关于进一步加强数字政府建设的若干举措》《吉林省数字政府建设“十四五”规划》《黑龙江省人民政府关于加强数字政府建设的实施意见》《河南省加强数字政府建设实施方案（2023—2025年）》《湖南省“十四五”数字政府建设实施方案》《四川省“十四五”数字政府建设规划》《西藏自治区加强数字政府建设方案(2023-2025年)》《贵州省“十四五”数字政府建设总体规划》